Sanciones contra Rusia: Nord Stream 2 y SWIFT en la mira

Investigador del CIPI

Desde finales de 2021, Occidente ha lanzado una gran campaña de (des)información acusando a Rusia de preparar una invasión inminente contra Ucrania, a realizarse en el invierno de 2022. Al parecer, Rusia no puede desplegar tropas en su territorio sin levantar las alarmas de sus socios europeos, contrario a la práctica euroatlántica de desarrollar operaciones bélicas en todos los rincones del planeta.^[1]

Un elemento fundamental de la nueva coyuntura en que se desarrolla el conflicto ucraniano es la agudización de la competencia entre EE.UU. y Rusia por el mercado energético europeo. En este sentido, la Casa Blanca no escatima recursos en presentar al Kremlin como una potencia revisionista y enemiga de Europa, al mismo tiempo que procede a politizar los vínculos económicos.

Como parte de la estrategia para contener a Moscú, se ha amenazado con imponer nuevas sanciones. Si bien está práctica ha ido in crescendo desde la reincorporación de Crimea a Rusia en 2014, desde Washington afirman que las medidas punitivas golpearán la economía rusa como nunca antes. Los formuladores de la política exterior norteamericana parecen no ponderar el efecto boomerang que tendrán sus acciones coercitivas ni las capacidades probadas de Rusia para resistirlas.

El presente trabajo valorar la nueva propuesta de sanciones económicas contra Moscú, particularmente las referidas al Nord Stream 2 y la desconexión del sistema SWIFT, así como sus posibles impactos para Rusia, EE.UU. y Europa.

Antecedentes necesarios

La práctica de imponer restricciones unilaterales contra Moscú se remonta a mucho antes de 2014. Durante la Guerra Fría,^[2] EE.UU. empleó en numerosas ocasiones este recurso para obstaculizar el desarrollo de relaciones comerciales entre Europa occidental y la URSS.

A partir de la década de 1960, el Estado soviético experimentó un incremento progresivo en las producciones de hidrocarburos, y se insertó en la economía del sistema-mundo capitalista como principal proveedor energético de Europa occidental, con el objetivo de obtener divisas con las cuales adquirir maquinarias y tecnología avanzada. En respuesta, Washington introdujo en 1962 un bloqueo a la exportación de tuberías de largo diámetro y sus equipamientos para la construcción del gasoducto Druzhba (Amistad)^[3], lo que causó fricciones con los suministradores del proyecto en Reino Unido, Francia, Alemania (RFA) e Italia.

A esta acción se sumaron otros episodios como la prohibición a las exportaciones de trigo tras la invasión soviética a Afganistán, y las restricciones a empresas europeas de suministrar tecnología avanzada para el gasoducto Yamal-Europa.^[4] Este último suceso, similar al de 1962, fue justificado bajo el precepto de que las ganancias obtenidas por los soviéticos en la venta de gas natural serían empleadas para fortalecer su aparato militar.

Estos eventos tuvieron como efecto inmediato la cancelación de importantes contratos de empresas europeas, marcaron la politización de los vínculos comerciales y contribuyeron a amplificar la brecha entre los intereses económicos europeos y norteamericanos.

Espiral de sanciones contra Moscú

Entre 2014-2021, EE.UU. impuso sanciones relacionadas con el conflicto ucraniano a unos 735 objetivos rusos (personas, entidades, buques y aeronaves) (Rennack & Welt, 2021), los cuales están sujetos al bloque de activos bajo jurisdicción norteamericana, limitaciones de acceso al sistema financiero y denegación de entrada en EE.UU.

Por su parte, desde el inicio del conflicto ucraniano la Unión Europea ha restringido a 185 personas y 48 entidades, sujetas a congelación de activos y prohibición de viajes. Asimismo, aplicó medidas diplomáticas como la cancelación de Cumbre UE-Rusia y la suspensión de nuevos acuerdos, restricciones a actividades comerciales en Crimea y Sebastopol, prohibiciones de realizar préstamos a Rusia por bancos europeos, entre otras.

Solo en 2021 la Oficina de Control de Activos Extranjeros (OFAC) del Departamento de Estado norteamericano aplicó 54 medidas punitivas a objetivos rusos en virtud de la Ley de Protección de la Seguridad Energética de Europa (PEESA) de 2019 y de la nueva PEESA-EO14039 (Bartlett & Bae, 2022).

Contrario al consenso euroatlántico existente en 2014, el pasado año el bloque que lidera Washington demostró importantes fisuras internas, particularmente en lo referido al gasoducto Nord Stream 2.

La construcción de dicha vía se ha encontrado bajo asedio continuo de los EE.UU. y constituye un reflejo de la intensificación de la competencia por el mercado energético europeo. Por una parte, EE.UU. se ha transformado en un exportador neto de gas natural durante 2019-2020,^[5] y persigue aumentar sus ventas de LNG a Europa para superar su déficit comercial.^[6] Sin embargo, las importaciones de LNG están disminuyendo en Europa, debido a que es una opción mucho más costosa que el tránsito por gasoducto desde Rusia. Según datos de la Administración de Información Energética de Estados Unidos (USEIA), el LNG representó solo el 11% del suministro general de gas natural de la Unión Europea.

Al mismo tiempo, la crisis energética global de 2021 asociada a la escasez de gas natural tras la reapertura económica pos-pandémica revaloriza la importancia geoestratégica del Nord Stream 2. Esta crisis se ha manifestado en Europa con una tendencia alcista de los precios de los combustibles y la electricidad desde marzo de 2021.

El 12 de diciembre de 2018, la Cámara de Representantes de Estados Unidos aprobó una resolución no vinculante que califica al oleoducto como un “paso drástico en retroceso para la seguridad energética europea y los intereses de Estados Unidos” (Gönültaş, 2019). 

Posteriormente, se decretaron medidas durante 2019-2021 contra varios buques, pequeñas empresas y organizaciones implicadas en la construcción y administración del gasoducto, así como contra la compañía operadora Nord Stream 2 AG y su director ejecutivo, Matthias Warnig. Estas últimas fueron desestimadas en mayo de 2021, tras un entendimiento entre EE.UU. y Alemania, en el que Berlín debe presionar a Rusia por la integridad territorial de Ucrania y el mantenimiento de Kiev dentro de la infraestructura europea de gas natural.

Aunque Biden ha caracterizado el proyecto como “un mal acuerdo para Europa”, ha prevalecido la tendencia a fortalecer los lazos con su contraparte alemana, y con ello mejorar las relaciones con sus aliados del Viejo Continente, deterioradas durante la administración Trump.

En el marco de la presente campaña de desinformación contra Moscú, el 12 de enero de 2022, el senador demócrata Robert Menéndez presentó la Ley de Defensa de la Soberanía de Ucrania de 2022 (S.3488), con 38 copatrocinadores. Ese mismo día, los republicanos de la Cámara de Representantes, con el senador Ted Cruz al frente, presentaron un proyecto de ley similar, pero que incluía sanciones a entidades alemanas asociadas al Nord Stream 2.

A pesar de que el proyecto de Cruz fue desestimado por la mayoría demócrata considerándolo perjudicial para las relaciones trasatlánticas, ambas propuestas ilustran un importante apoyo bipartidista a la cuestión ucraniana.

El nuevo paquete promovido por Menéndez autorizaría la financiación de más de 500 millones de dólares y otras ayudas a Ucrania,^[7] la incautación de bienes, la denegación y cancelación de visados, así como la prohibición a las empresas o individuos de proporcionar a las instituciones financieras rusas servicios de mensajería financiera especializada, como SWIFT.^[8]

Impacto de las sanciones y efecto boomerang

En caso de materializarse la exclusión de Rusia del SWIFT, Moscú dejaría de recibir divisas extranjeras, pero al mismo tiempo los países importadores no recibirán petróleo, gas, metales y otros componentes importantes. El efecto boomerang de las medidas contra el Kremlin incidiría marcadamente en sus socios comerciales en el marco de la presente crisis energética. De acuerdo con cifras de 2021 de la Comisión Europea, Rusia es el quinto socio comercial de la UE, el origen del 26% y el 40%de las importaciones de petróleo y gas natural respectivamente. Conjuntamente, la UE es el mayor socio comercial  e inversor de Rusia.^[9]

Por otra parte, EE.UU. debe considerar que Rusia es actualmente su segundo suministrador de petróleo y sus derivados. Los envíos de crudo ruso a EE.UU. en 2021 alcanzaron una media de 202.000 barriles diarios (b/d), la más alta de los últimos 11 años (Griffin & Gupte, 2022).

Nikolay Zhuravlev, vicepresidente del Consejo de la Federación, declaró a la agencia TASS que “para tomar una decisión sobre la desconexión, se requiere una decisión única de todos los países participantes. Las decisiones de Estados Unidos y el Reino Unido no son suficientes. No estoy seguro de que otros países, especialmente aquellos en los que la cuota de comercio con Rusia es significativa, apoyen la desconexión” (TASS, 25 de enero de 2022).

En 2015, como respuesta a las sanciones que impidieron a varios bancos rusos obtener servicios de Visa y Mastercard, Rusia creó su propio Sistema de Mensajería Financiera (SPFS) y lanzó su plataforma de pagos electrónica Mir. En 2017, Moscú creó una ley que obliga a todos los bancos a utilizar la plataforma para los pagos de prestaciones sociales y pensiones. Asimismo, Mir ha conseguido acuerdos con Mastercard, JCB, Union Pay, y Apple Pay entre otros. El sistema ha sido empleado en Francia, Alemania, Armenia, Abjasia, Osetia del Sur, Turquía, Corea del Sur y Emiratos Árabes Unidos, entre otros.

Conjuntamente, el Banco Central de Rusia ha trabajado en reducir la proporción de dólares en las reservas internacionales del país, la cual disminuyó del 22,2% en 2020 al 16,4% en 2021. Al mismo tiempo la correspondencia en otras divisas aumentó en el mismo periodo: el euro del 29,5% al 32,3%, el yuan del 12,2% al 13,1% y la libra esterlina del 5,9% al 6,5% (Banco Central de Rusia, 2022). Ello sintetiza la importancia que el Estado ruso otorga a incrementar el empleo de monedas alternativas al dólar en los intercambios comerciales, debido a la creciente retórica antirrusa de EE.UU.

Además, las acciones de la comunidad euroatlántica intensificarán el empleo de las monedas nacionales en los acuerdos comerciales de Rusia con países como China, Brasil, India, Sudáfrica.^[10]

Consideraciones finales

El empleo de sanciones ha sido una tendencia marcada como parte de la estrategia occidental para contener a Rusia. En la coyuntura actual de crisis energética global, la competencia por el mercado europeo se ha intensificado y ha trasladado sus contradicciones imperialistas al conflicto ucraniano.

El consenso trasatlántico sobre contrarrestar a Rusia por medio de sanciones ha encontrado importantes fisuras en el viejo Continente. Ello es reflejo de la divergencia de intereses económicos entre Washington y algunos miembros de la comunidad de Bruselas (Alemania y Austria, y en menor medida Francia) y de la politización de los vínculos económicos que Washington emplea para favorecer sus empresas energéticas en el nicho europeo.

Sin embargo, Washington considera esencial reparar y fortalecer los lazos euroatlánticos. Ello se refleja en tomar como último recurso (en caso de invasión rusa a Ucrania) la decisión de sancionar al Nord Stream 2 y expulsar a Rusia de la plataforma SWIFT.

Por su parte, las autoridades rusas se han preparado desde 2014 para blindar su economía ante la presión extranjera. Ello se ha materializado en la creación de los sistemas de transferencias bancarias y la plataforma de pago Mir, el incremento de la interdependencia por medio de las relaciones energéticas con Europa y EE.UU., la ampliación del comercio en monedas nacionales y la reducción de las reservas federales en dólares.

Bibliografía

Banco Central de Rusia (2022). Россия сократила долю доллара в международных резервах. Disponible en  https://www.rbc.ru/economics/10/01/2022/61dc54729a794754ec63d6b4.

Charap, S. & Boston, S. (2022). U.S. Military Aid to Ukraine: A Silver Bullet? RAND Corporation. Disponible en https://www.rand.org/blog/2022/01/us-military-aid-to-ukraine-a-silver-bullet.html.

Gönültaş, B. (2019). Guerra de gas natural: Europa se convierte en campo de batalla entre EEUU y Rusia. Recuperado de https://www.aa.com.tr/es/econom%C3%ADa/guerra-de-gas-natural-europa-se-convierte-en-campo-de-batalla-entre-eeuu-y-rusia/1364671#.

Griffin, R. & Gupte, E. (2022). Russian crude exports to US highlight risks to Ukraine talks for Biden. S&P Global. Disponible en https://www.spglobal.com/platts/es/products-services/electric-power/m2ms-power.

Rennack, D. & Welt, C. (2021). U.S. Sanctions on Russia: An Overview. Congressional Research Service. Disponible en https://sgp.fas.org/crs/row/IF10779.pdf.

TASS (25 de enero de 2022). Europe won’t receive Russian oil and gas, if Russia disconnected from SWIFT — senator. TASS. Disponible en https://tass.com/politics/1392953.

The New York Times. (2021). Biden Declares ‘America Is Back’ on International Stage. Disponible en https://www.nytimes.com/live/2021/02/19/world/g7-meeting-munich-security-conference.

The White House (2021). Joint Statement on the U.S.-Ukraine Strategic Partnership. Disponible en https://www.whitehouse.gov/briefing-room/statements-releases/2021/09/01/joint-statement-on-the-u-s-ukraine-strategic-partnership/.

Tobben, S. & Bair, J. (2021). Russia now U.S.’ No. 2 oil supplier. Arkansas Democrat-Gazette. Disponible en https://www.arkansasonline.com/news/2021/aug/06/russia-now-us-no-2-oil-supplier/. 

Trenin, D. (2021). Russian Foreign Policy: Shifting Gears. Carnegie Moscow Center. Disponible en https://carnegiemoscow.org/commentary/85827. 

Wezeman, S (2020). Russia’s military spending: Frequently asked questions. Stockholm International Peace Research Institute. Disponible en https://www.sipri.org/commentary/topical-backgrounder/2020/russias-military-spending-frequently-asked-questions.

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^[1] EE.UU. tiene más de 220.000 efectivos basados y desplegados en todo el mundo. En cambio, Rusia tiene unos 20.000 efectivos desplegados en el extranjero, sin contar los 28.000 de Crimea (Wezeman, 2020).

^[2] En 1949 los aliados occidentales crearon el Comité de Coordinación del Control Multilateral de las Exportaciones (CoCom) con el objetivo de regular el intercambio comercial de bienes y tecnologías hacia el campo socialista.

^[3] Principal oleoducto ruso, transporta un flujo equivalente a 1.400.000 barriles diarios petróleo a lo largo de unos 4.000 km desde la parte oriental de la Rusia europea hasta puntos de Ucrania, Bielorrusia, Polonia, Hungría, Eslovaquia, la República Checa y Alemania.

^[4] Con más de 2.000 kilómetros, transporta 32,9 millones de metros cúbicos de gas al año. Atraviesa cuatro países: Rusia, Bielorrusia, Polonia y Alemania. La Unión Europea lo calificó como el proyecto de inversión más prioritario realizado en el marco de la Red Transeuropea (RTE).

^[5] En 2020, las exportaciones brutas de gas natural alcanzaron un récord de 14.430 millones de pies cúbicos por día (Bcf/d) y las importaciones brutas de gas natural cayeron a 6.99 Bcf/d, el nivel más bajo desde 1993. El aumento de la producción nacional de gas natural y el incremento de la capacidad de exportación de gas natural licuado (GNL) han contribuido al crecimiento de las exportaciones de gas natural. Datos extraídos de https://www.eia.gov/energyexplained/us-energy-facts/imports-and-exports.php

^[6] Entre enero y julio de 2021, EE.UU. ha acumulado un déficit comercial de 484.575 millones de dólares, un 6 % por debajo de los 353.540 millones de dólares en el período similar de 2020. Véase Los Ángeles Times (2021).  Déficit comercial de EEUU baja más que lo esperado a 70.061 millones en julio. Disponible en https://www.latimes.com/espanol/eeuu/articulo/2021-09-02/deficit-comercial-de-eeuu-baja-mas-que-lo-esperado-a-70-061-millones-en-julio.

^[7] Desde 2014, Washington ha suministrado 2.5 mil millones de dólares en asistencia militar a Ucrania, de los cuales más de 400 millones fueron entregados en 2021, la mayor cantidad durante un solo año (The White House, 2021). 

^[8] SWIFT es una organización que tiene a cargo una red internacional de comunicaciones financieras entre más de 11 000 entidades financieras en 204 países. La primera propuesta de desconectar a Rusia de este sistema se originó en el Parlamento Europeo tras la reunificación de Crimea con Rusia. No obstante, algunas informaciones señalan que la expulsión de Rusia de este sistema será excluida en el paquete final de medidas entre EE.UU. y la UE. Véase https://www.reuters.com/world/europe/swift-off-russia-sanctions-list-state-banks-likely-target-us-eu-officials-2022-02-11/.

^[9] Datos extraídos de https://ec.europa.eu/trade/policy/countries-and-regions/countries/russia/#:~:text=The%20EU%20is%20Russia’s%20biggest,exports%20went%20to%20the%20EU.&text=Total%20trade%20in%20goods%20between,amounted%20to%20%E2%82%AC174.3%20billion.

^[10] En el presente solo el 10% de las exportaciones se realiza en dólares, comparado con el 95% de 2013 (Nelson & Sutter, 2021).

Tomado de http://www.cipi.cu/articulosanciones-contra-rusia-nord-stream-2-y-swift-en-la-mira