El manejo de la cuestión nuclear iraní en el escenario internacional

Yadirys Echenique Paz

Introducción

Con el fin de la Segunda Guerra Mundial y el advenimiento de la Guerra Fría se produjeron dos hechos importantes: la consolidación del poder político, económico y militar de Estados Unidos de América (EE.UU.) en el sistema internacional y el desplazamiento de las tradicionales potencias europeas de la región de Medio Oriente. Por ende, esta zona se constituyó en un área geoestratégica para la Seguridad Nacional de EE.UU., donde Irán pasó a ser uno de sus principales aliados.

Con el triunfo de la Revolución Islámica en Irán en 1979, EE.UU. perdió una de sus piezas clave para hacerse del control del Medio Oriente. La nueva política exterior adoptada por la nación persa sería ahora de total independencia y profundo antiimperialismo, apegada a intereses nacionales y como contraparte a la estrategia hegemónica de EE.UU. en la zona. En consecuencia, las relaciones entre ambos países se han caracterizado por tensiones cada vez más crecientes. El programa de desarrollo nuclear iraní ha sido uno de los tópicos que ha marcado esas contradicciones, tanto en lo bilateral como en el plano internacional.

El siguiente trabajo tiene como objetivo analizar, de forma sintética, el tratamiento del tema nuclear iraní en el escenario multilateral, principalmente en el Organismo Internacional de la Energía Atómica (OIEA) y en el Consejo de Seguridad (CS) de la Organización de Naciones Unidas (ONU), a partir del 2002. Se incluye, por su importancia, la firma del Plan de Acción Integral Conjunto (PAIC) en 2015 y la posterior salida unilateral de EE.UU., actor clave en este conflicto.

Desarrollo

La evolución del programa nuclear iraní puede dividirse en dos etapas. Una primera, en la época del Shah Mohammed Reza Pahlavi, en la cual Irán contó con el apoyo de los países de Occidente, en especial EE.UU. La segunda etapa, después de la Revolución, en la que Irán ha tenido que enfrentarse a los obstáculos y a difamaciones sobre los fines de su programa nuclear. Tales situaciones han estado condicionadas por las relaciones establecidas entre Irán y las grandes potencias, lo cual demuestra que el desarrollo nuclear se ha convertido en un elemento usado de forma oportunista por los poderes mundiales.

En agosto de 2002, sale a la luz pública que había dos instalaciones secretas no declaradas en construcción en Irán: una planta de enriquecimiento en Natanz y una planta de agua pesada en Arak (Botta, 2011, pág. 38). Estas declaraciones con la posterior confirmación del OIEA provocaron el inicio de una crisis internacional que ha perdurado por más de dos décadas.

OIEA e Irán

El OIEA abrió un proceso de investigaciones bajo el artículo III inciso 1 del Tratado de No Proliferación (TNP)[1] y en conformidad con el artículo III del Acuerdo de Salvaguardas establecido entre Irán y el OIEA, que dispone la obligación de Irán de cooperar con el Organismo.

En los informes presentados durante 2003 por el OIEA, se concluyó que Irán había omitido cumplir las obligaciones dimanantes de su Acuerdo de Salvaguardas en lo concerniente a la presentación de informes sobre materiales nucleares, el subsiguiente procesamiento y uso de estos materiales y la declaración de las instalaciones donde los materiales se almacenaron y procesaron (Botta, 2011, pág. 38).

El director general del OIEA, Mohamed El Baradei, era de la opinión de que el tema nuclear se discutiera en el marco del OIEA y no fuera remitido al CS por temor al tratamiento que se le pudiera dar; y por otra parte para evitar una afectación de las competencias del OIEA. Sin embargo, las presiones de la Administración de George W. Bush —que durante estos años intentó reemplazar a Mohamed porque consideraba débil su gestión frente al tema Irán— y el fracaso de las negociaciones con el Grupo UE-3 (Alemania, Francia y el Reino Unido) no impidieron esta opción.

Finalmente, la Junta de Gobernadores, en su reunión del 4 de febrero de 2006, adoptó la Resolución GOV/2006/14 en la que se remitió el caso al CS. A partir de esta resolución, aunque sigue siendo el OIEA quien monitorea las actividades nucleares en Irán, es el CS quien decide cuándo y cómo “castigar” a Irán.

En agosto de 2007, gracias a la voluntad de Irán y el OIEA, se aprobó un Plan de Trabajo Conjunto. El director del OIEA planteó que esto constituía una exitosa medida para poder aclarar algunos de los temas pendientes a través de un mayor acceso a las instalaciones nucleares. Sin embargo, las autoridades estadounidenses calificaron el acuerdo como “deficiente”. Gordon Johndroe, portavoz de la Casa Blanca, tras tachar de “insuficiente” a dicho acuerdo insistió en que cesaran las actividades nucleares de Irán (IRNA, 2008). EE.UU. afirmó que Irán estaba cooperando con el OIEA con el único fin de evitar nuevas sanciones de la ONU y que continuaba desafiando la exigencia de la ONU de detener el proceso de enriquecimiento de uranio.

La reacción de EE.UU. no resultaba inesperada, pues su política de obstrucción a la colaboración entre Irán y el OIEA solo tenía un propósito: mantener el asunto nuclear de Irán en el CS y poder repetir las acciones que condujeron a la guerra en Iraq. A EE.UU. nunca le ha convenido que el tema retorne y se maneje únicamente en el marco del OIEA, pues esto limitaría su poder de presión e influencia sobre la evolución de la cuestión nuclear iraní.

Entre 2003 y 2014, el OIEA no pudo reunir pruebas fehacientes que demostraran que Irán, ejerciendo su legítimo derecho a desarrollar la energía nuclear[2], haya desviado sus actividades hacia la fabricación de armas nucleares.

En términos generales, a lo largo de esos años, el Organismo expresó su satisfacción por la colaboración iraní en el marco de sus responsabilidades, aunque reiteró la necesidad de una mayor cooperación y transparencia. El OIEA presentó la situación como una cuestión de confianza y no como una amenaza inminente. De ahí que se puede afirmar que Irán no había violado ni alterado la paz de la comunidad internacional, lo que no justificó por tanto la intervención del CS en virtud del Capítulo VII de la Carta de la ONU.

Irán y el Consejo de Seguridad

La primera intervención del CS sobre el programa nuclear iraní fue una declaración de su Presidente el 29 de marzo de 2006 (S/PRST/2006/15). En dicho documento se expresaba la preocupación por los incumplimientos de Irán planteados en los informes del director general del OIEA. Asimismo, le pedía que se abstuviera de reiniciar sus actividades nucleares y que aumentara su cooperación con el Organismo.

Desde entonces el CS, bajo el Capítulo VII de la Carta de la ONU, ha aprobado desde el 31 de julio de 2006 hasta el 20 de julio de 2015 trece resoluciones relacionadas con el programa nuclear de Irán. Dichas resoluciones son de obligatorio cumplimiento para Irán y para los países miembros de la organización internacional.

Estas resoluciones incluyeron sanciones económicas que han pretendido no solo obstaculizar el desarrollo del programa nuclear y de varios sectores vinculados a la producción bélica iraní, sino que han tenido el propósito de lograr cambios en el proceso de toma de decisiones en la nación persa.

Aunque Rusia y China se resistieron a la adopción de sanciones económicas contra Irán; en determinadas coyunturas votaron en favor de su aplicación, ya sea motivados por compartir dudas respecto al programa iraní, por el interés de presionar también a Irán, o por intereses específicos que se generaron en Moscú y Beijing en sus relaciones con EE.UU. y otros actores occidentales (Mesa Delmonte, 2011a).

Los intereses de seguridad nacional de EE.UU. y sus aliados se vieron reflejados en las resoluciones aprobadas, las que incluyeron medidas asfixiantes para el desarrollo económico y social de Irán y otros elementos que no guardan relación directa con el tema nuclear. Ejemplo de ello lo constituyen las resoluciones 1737 y 1747. En la primera se activó el mecanismo sancionador que podía derivar en la aprobación de medidas de fuerza en caso de que el asunto no se resolviera de modo positivo. En el caso de la segunda, se incluyó un embargo de armas. Llama la atención que en una resolución referida al tema de la no proliferación se prohíba la venta de armas, toda vez que no se justifica la relación entre dichas ventas y el objetivo de que Irán no profundice su programa nuclear.

Si se analizan las medidas aprobadas en las resoluciones, la mayoría de ellas estuvieron más encaminadas a lograr una desestabilización económica, social y política en Irán y a disminuir sus capacidades defensivas, que a favorecer los objetivos de la no proliferación. Tal parecía que EE.UU., al igual que sucedió con Iraq, estaba preparando el terreno para una guerra, sobre todo durante los años de mandato del presidente George W. Bush (2001-2008).

El tratamiento del tema nuclear iraní en el CS tuvo momentos de mayor y menor tensión. La mayor cantidad de sanciones contra el programa nuclear están recogidas en las resoluciones aprobadas durante los años de la Administración Bush. Durante la etapa de Barack Obama, las presiones se utilizaron más a nivel bilateral. Esto pudiera deberse a la disminución del interés en una intervención en Irán y a la apuesta por una solución negociada a la crisis nuclear a través del Grupo P5+1[3].

La inclusión del tema iraní en el CS constituyó para EE.UU. un reconocimiento a su política exterior contra Irán. Después de años de campañas contra el programa nuclear iraní, lograba su propósito de presentarlo como una amenaza para el sistema internacional y, por tanto, merecedor de una respuesta multilateral[4].

Un análisis de la Carta de la ONU[5] nos permite entender por qué Irán siempre se opuso a que su programa nuclear saliera del dominio del OIEA y fuera considerado dentro de los asuntos del CS, el cual posee amplias prerrogativas. Si analizamos su composición[6] vemos que la presencia de EE.UU., Francia y Reino Unido como miembros permanentes con los derechos que les otorga el artículo 27[7] favoreció los intereses políticos de las potencias occidentales.

No hay dudas que para la política exterior de EE.UU. fue todo un éxito la inclusión del tema nuclear iraní en el CS y que fuera este órgano el principal responsable para su solución. Asimismo, resulta contradictorio que varios de sus miembros permanentes y promotores de resoluciones condenatorias a Irán, y que además son parte de la crisis internacional del programa nuclear iraní, sean los máximos responsables de encontrar una salida negociada.

Firma del Acuerdo Nuclear

En el 2003 comenzaron las primeras conversaciones de Irán con la Unión Europea (UE), convirtiéndose la diplomacia en un instrumento para la búsqueda de una solución. Este primer diálogo no tuvo avances debido a la ausencia de EE.UU., pues al final no existían incentivos si el principal detractor no estaba presente en las negociaciones.

A partir del 2006 las negociaciones con Irán adoptaron el formato P5+1. En este intercambio, Irán siempre abogó por el reconocimiento de su derecho al uso pacífico de la energía nuclear y la defensa de su soberanía. Estas negociaciones permitieron que el 14 de julio de 2015 se firmara el PAIC. La llegada al poder de Barack Obama en 2009 y el ascenso del moderado Hassan Rouhani impulsaron este acercamiento. A este escenario, se sumaba la necesidad de Irán de alcanzar algún tipo de acuerdo, sin comprometer sus principios, que permitiera aliviar el severo impacto de las sanciones.

Con la firma de este acuerdo, Irán se comprometió a no producir uranio altamente enriquecido durante los próximos 15 años, a deshacerse del 98 % del material nuclear que poseía en ese momento, entre otros temas. A cambio, la comunidad internacional eliminaría algunas de las sanciones que pesaban sobre el país, permitiéndole acceder a los 100 000 millones de dólares en bancos en el extranjero. En general, se comenzó a construir un clima de confianza entre las partes involucradas, que podía facilitar la adopción de acuerdos futuros. La firma del PAIC significó un alivio de las tensiones en el ámbito de la seguridad regional e internacional.

Fracaso del PAIC

El PAIC se mantuvo en vigor como una muestra exitosa de negociación multilateral. La llegada de Donald Trump a la Casa Blanca en 2017 significó un cambio radical a la posición de la anterior administración estadounidense hacia Irán. Desde un primer momento, Trump aseguró que su prioridad sería desmantelar el acuerdo, al que calificó de desastroso. Este hecho se materializó en mayo de 2018, con la salida unilateral de EE.UU. del PAIC y el restablecimiento de las sanciones, aún y cuando el OIEA y las otras partes del acuerdo daban fe de que Teherán estaba cumpliendo los compromisos.

La salida de EE.UU. del pacto condujo a la pérdida de control sobre la actividad científico nuclear de Irán. Desde el 8 de mayo de 2019, Irán dejó paulatinamente de aplicar algunos de sus compromisos relacionados con la energía nuclear en virtud del PAIC y; a partir del 23 de febrero de 2021, dejó de cumplirlos por completo, incluido el Protocolo Adicional. Esto ha afectado gravemente las actividades de verificación y vigilancia del Organismo (Organismo Internacional de la Energía Atómica, 2023, p. 15).

Actualmente, Irán ha logrado completar el ciclo de producción de combustible nuclear y ha llegado a enriquecer el uranio solo hasta un 60%, según reportes del OIEA. Es importante plantear que este último aspecto— que se incluye dentro del “ciclo del combustible”— ha sido el centro del dilema del programa nuclear iraní, ya que el alcance de este proceso es la clave para identificar las posibles aspiraciones militares de un programa nuclear. El país cuenta con alrededor de cinco instalaciones nucleares, tres reactores y dos minas de uranio.

Situación actual

Con la llegada al poder de las administraciones de Joseph Biden y Ebrahim Raisi se retomaron los diálogos en Viena en febrero de 2022, con el propósito de reactivar el anterior acuerdo o alcanzar uno nuevo. Este paso tuvo lugar en medio de una compleja coyuntura internacional con el conflicto en Ucrania, la crisis energética y la recomposición de los polos de poder mundial.

En septiembre de 2022, EE.UU. e Irán anunciaron que se encontraban analizando el proyecto de un borrador presentado por la UE. Las opiniones trasladadas por Irán sobre el proyecto de texto fueron calificadas por los europeos de constructivas. Sin embargo, desde la Casa Blanca manifestaron que la propuesta iraní estaba alejada de serlo. Al final, la propuesta fracasó debido a las acusaciones de uno y de otro lado.

Actualmente las negociaciones nucleares se encuentran en un punto muerto; y públicamente no hay señales de progreso. El programa de desarrollo de misiles de Irán es utilizado por EE.UU. como pretexto para obstaculizar cualquier negociación. Este programa, sin embargo, no implica automáticamente una violación del “espíritu” del PAIC. En la Resolución 2231 (2015) del CS se exhorta a Irán (no obliga) a que no emprenda ninguna actividad relacionada con los misiles balísticos, incluidos los lanzamientos de prueba.

Washington ha expresado que restablecer el PAIC no es una prioridad en la actualidad, y se inclina por discutir de manera discreta y bilateral temas puntuales. Irán, por su parte, acusa a los estadounidenses por su falta de compromiso y hostilidad.

Conclusiones

Uno de los tópicos que ha marcado la agenda internacional desde inicios de este siglo ha sido el programa nuclear iraní. Aunque el tema se encuentra en desarrollo, el estudio de su evolución permite sistematizar los siguientes elementos y arribar a algunas conclusiones, como se refleja a continuación:

A partir del 2002, la crisis internacional iniciada con el descubrimiento de nuevas actividades nucleares en Irán sirvió de pretexto a EE.UU. para incrementar su política hostil hacia Irán, tanto en el plano bilateral como en el multilateral.

En los escenarios internacionales el programa nuclear iraní se convirtió en el principal elemento de contradicción entre Occidente e Irán. El gobierno estadounidense intentó presentarlo como una amenaza internacional y por tanto merecedor de una respuesta multilateral. Por su parte, Irán buscó el reconocimiento de su derecho a desarrollar energía nuclear con fines pacíficos y evitar así la condena internacional.

De 2003 a 2015 Irán amplió su colaboración con el OIEA en aras de encontrar una solución definitiva en el marco de esta organización. Durante las inspecciones realizadas no se pudo demostrar que Irán, ejerciendo su legítimo derecho a desarrollar energía nuclear, haya desviado sus actividades a la fabricación de armas nucleares. El Organismo presentó la situación como una cuestión de confianza y no como una amenaza inminente. Durante ese tiempo, las negociaciones entre el OIEA e Irán fueron entorpecidas por la posición de EE.UU., quien catalogó la labor del Organismo como deficiente y débil.

No obstante, la actitud del OIEA no deja de ser cuestionable. Por un lado, pretendió ser “mano dura” con Irán y, por otro, se hizo el de la “vista gorda” con países como Pakistán e Israel que sí poseen armas nucleares y se niegan a firmar el TNP y a permitir la entrada de inspectores del OIEA en sus instalaciones. Entonces, ¿por qué la diferencia con Irán? Simplemente la clave está en que Irán dejó de ser un aliado de EE.UU. desde el triunfo de la Revolución pasando a ser un actor contestatario y un obstáculo para los intereses estadounidenses en la región de Medio Oriente.

La remisión del tema nuclear al CS convirtió a este órgano en el principal responsable para su solución. La inclusión del asunto nuclear iraní en ese órgano fue una decisión ligada a los intereses políticos estadounidenses.

Las resoluciones aprobadas en el marco del Consejo incluyeron medidas que obstaculizaron no solo el perfeccionamiento del programa nuclear y las capacidades militares de Irán, sino que afectaron el desarrollo económico y social del país. En ese sentido, se observa como el CS y la reinterpretación de la Carta de la ONU son utilizados por los poderes mundiales para la aplicación de medidas punitivas con carácter selectivo.

Tras varios años de negociación, el 14 de julio de 2015 se firmó el PAIC entre los miembros del CS más Alemania, e Irán. Sin embargo, la implementación del mismo no estuvo exenta de contradicciones con el resultado final de la salida unilateral de EE.UU. en el 2018 y el restablecimiento de las sanciones a Irán.

El reinicio de las negociaciones en febrero de 2022 y la eventual firma de un nuevo pacto arrojó algunas señales positivas. Sin embargo, son varias las cuestiones que influyen en el tema. Desde EE.UU., una posición muy clara del peligro que representa un Irán fortalecido económicamente y militar en la región haciéndole contrapeso a Israel. Irán por su parte, necesita obtener garantías de que EE.UU. y la UE no abandonarán el pacto como ya ha ocurrido, así como la eliminación de las sanciones y un análisis objetivo de los informes de la OIEA sin la injerencia de opiniones políticas.

Habría que ver adicionalmente que sucederá en las elecciones presidenciales de EE.UU. en 2024, donde la llegada de un gobernante republicano podría sepultar definitivamente cualquier posibilidad de hacer renacer el acuerdo nuclear y agravar la situación de inseguridad en el Medio Oriente.

En cualquier caso, un eventual acuerdo en el tema nuclear siempre sería un arreglo limitado, temporal y puede romperse si una de las partes percibe que la otra incumple las obligaciones contraídas. Sería el inicio de una fase más complicada que requiere de mayor compromiso y esfuerzo para mantener un clima favorable a negociaciones futuras.

Bibliografía Básica

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[1] El artículo III inciso 1 del TNP establece: “Cada Estado no poseedor de armas nucleares que sea Parte en el Tratado se compromete a aceptar las salvaguardas estipuladas en un acuerdo que ha de negociarse y concertarse con el OIEA, de conformidad con el Estatuto del OIEA y el sistema de salvaguardas del Organismo, a efectos únicamente de verificar el cumplimiento de las obligaciones asumidas por ese Estado en virtud de este Tratado con miras a impedir que la energía nuclear se desvíe de usos pacíficos hacia armas nucleares u otros dispositivos nucleares explosivos. Los procedimientos de salvaguarda exigidos por el presente artículo se aplicarán a los materiales básicos y a los materiales fisionables especiales, tanto si se producen, tratan o utilizan en cualquier planta nuclear principal como si se encuentran fuera de cualquier instalación de ese tipo. Las salvaguardas exigidas por el presente artículo se aplicarán a todos los materiales básicos o materiales fisionables especiales en todas las actividades nucleares con fines pacíficos realizadas en el territorio de dicho Estado, bajo su jurisdicción, o efectuadas bajo su control en cualquier lugar”(Comité de Desarme de las Naciones Unidas, 1968).

[2] Según lo acordado en el artículo IV inciso 1 del TNP: “Nada de lo dispuesto en este Tratado se interpretará en el sentido de afectar el derecho inalienable de todas las Partes en el Tratado de desarrollar la investigación, la producción y la utilización de la energía nuclear con fines pacíficos sin discriminación y de conformidad con los artículos I y II de este Tratado” (Comité de Desarme de las Naciones Unidas, 1968).

[3] El término se refiere a los cinco miembros permanentes del CS más Alemania. Este grupo negociador fue conformado en el 2006 para de conjunto con Irán llegar a una solución diplomática respecto a su programa nuclear.

[4] La aprobación de la Resolución 1696 (2006) dispuso que el CS sería el órgano que se ocuparía de ahora en adelante del tema nuclear iraní.

[5] Principalmente de los Capítulos del V al VII que regulan al CS (Carta de las Naciones Unidas y Estatuto de la Corte Internacional de Justicia, 1980, págs. 16-32).

[6] El artículo 23 inciso 1 de la Carta establece: “El Consejo de Seguridad se compondrá de quince miembros de las Naciones Unidas. La República de China, Francia, la Unión de las Repúblicas Socialistas Soviéticas, el Reino Unido de la Gran Bretaña e Irlanda del Norte y los Estados Unidos de América, serán miembros permanentes del Consejo de Seguridad. La Asamblea General elegirá otros diez Miembros de las Naciones Unidas que serán miembros no permanentes del Consejo de Seguridad, prestando especial atención, en primer término, a la contribución de los Miembros de las Naciones Unidas al mantenimiento de la paz y la seguridad internacionales y a los demás propósitos de la Organización, como también a una distribución geográfica equitativa” (Carta de las Naciones Unidas y Estatuto de la Corte Internacional de Justicia, 1980, págs. 16-17).

[7] El artículo 27, que regula las votaciones, expresa que una mayoría de votos aprobatorios de cualquier propuesta es susceptible de veto por un solo voto negativo procedente de los miembros permanentes, es decir, en las cuestiones que no sean de mero procedimiento se exige la unanimidad de los permanentes (Carta de las Naciones Unidas y Estatuto de la Corte Internacional de Justicia, 1980, pág. 19).